Procesos ad hoc Vs Procesos genéricos

Una de las cosas que más me llamó la atención cuando hablé con mi amigo y compañero Fermín Cerezo de Catarroja es que ellos la implementación del seguimiento de expedientes lo estaban llevando desde un punto de vista totalmente diferente a lo que estábamos haciendo nosotros, y totalmente distinto a lo que se hace en otros organismos. Y viniendo de parte de Catarroja, mal encaminado no iría seguro.

La cuestión vino cuando hablábamos del tema anteriormente comentado del catálogo documental. Él planteba que siguiendo los las Normas Técnicas del Esquema Nacional de Interoperabilidad iba a intentar seguirlo a rajatabla. Evidentemente no es imprescindible catalogar tu gestión documental tal y como indica el ENI, puesto que siempre se pueden hacer mecanismos de conversión o intercambio, pero además me surgió la duda de “¿Tan, tan simple lo vas a hacer?” Es decir, ¿Como es posible que puedas simplificar tanto tu gestión documental como para dejarlo en 15 o 20 Tipos de documentos?. Especialmente cuando la cantidad de tipos de documentos que podemos encontrar en un ayuntamiento es tan grande: nformes, resoluciones, actas, documentos contables, y cada uno con una tipología distinta. Y entonces es cuando me explica su teoría.

Evidentemente para cada informe y para cada expediente nos encontraremos con mil tipos de documentos, dependiendo del expediente y del propósito. Las plantillas y la información que contendrá un informe de licencia de obra mayor o de contratación menor de suministros será totalmente diferente. Sin embargo ambos serán “Informes”. ¿Por que no unirlos en el mismo tipo?. Básicamente el problema radica en que si en tu lógica de funcionamiento de seguimiento de expedientes utilizo los tipos de documentos para diferenciar la tramitación de cada uno lo tenemos complicado. Y evidentemente la “visibilidad” de cada uno de los tipos dependiendo de su propósito o expediente será diferente.

Sin embargo si somos capaces de, utilizando metadatos adicionales, configurar o replantear el workflow de firma y procedimientos así como los aspectos de seguridad y visibilidad, tendremos un sistema infinitamente más fácil de comprender y de manejar. Tan “sólo” quedaría la archivística.Es decir, contemplar además a partir de los TDO y los metadatos el calendario de conservación y espurgo, así como el archivo.

Esto mismo es aplicable a la lógica de procedimientos, y en Catarroja han optado también por simplificar. Ellos creen que un sistema de “guiaburros”, es decir, de procedimientos que te digan en cada momento lo que debes hacer, y que te aporte toda la información en cada tarea es insostenible por la casuística y por los cambios que puede sufrir dicho proceso para un grupo de informáticos reducido como el que pueda tener un ayuntamiento mediano. Y no le falta razón. Evidentemente toca confiar en la capacidad profesional de cada funcionario, es decir, que cada uno sepa lo que tiene que hacer. El procedimiento queda pues en “iniciado, informe, resolución, notificación, archivo”. O similar. Con cada tipo de informe con su plantilla personal, eso sí.

Evidentemente tiene sus ventajas, pero también sus inconvenientes al tener que depender bastante de los metadatos para aspectos como la archivística o las firmas. Como es lógico si la herramienta de diseño permite una modificación de los procesos lo suficientemente sencilla e intuitica para que casi cualquiera con una mínima formación pueda modificar el procedimiento, la cosa camba. Pero también da que pensar a los que podríamos haber seguido el camino menos acertado…

Como siempre sería magnífico conocer más opiniones.

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5 comentarios en “Procesos ad hoc Vs Procesos genéricos

  1. Guillermo Yáñez Sánchez dijo:

    Hola Fernando, lo primero felicitarte por la iniciativa de escribir y compartir ideas, pensamientos, dudas y lo que sea; lo segundo decirte que no sé si te conozco a ti, pero sí tengo el gusto de conocer a Víctor y a Fernando Cerezo lo tuve de profesor en el INAP.

    Lo tercero, es que los procesos de trabajo son, para mi, el muro de contención de la administración electrónica. Yo trabajo en contratación y desde el año 2002 junto con otro compañero identificamos, diseñamos y mejoramos (lo que pudimos) los procesos de trabajo de los procedimientos legales de contratación más usados. Esto es un trabajo que se traduce en horas y esfuerzo, pero muy rentable y que no debe ser forzosamente llevado a cabo por informáticos.

    Lo que sí esta muy claro es que es un trabajo que obligatoriamente hay que hacer para implantar la administración electrónica. Para mi la tradicional desorganización administrativa es incompatible con la gestión electrónica y con su principal elemento habilitante, la firma electrónica. Ese hábito de poder cambiar la fecha de un escrito y firmar y refirmar un papel las veces que sea necesario, hábito propio de la desorganización administrativa, es incompatible con la administración electrónica, lo que se firme electrónicamente se podrá alterar o volver a firmar, pero este hecho será público y podrá ser conocido.

    En consecuencia, hay que volver a la organización del trabajo, a la ignorada “gestión de procesos” y aquí, ¿qué hacer?, ¿cómo nos enfrentamos a ella?. Quizá el planteamiento estratégico dependa de la madurez de la organización. A organización poco madura y muy desorganizada, quizá lo mejor sea parametrizar más o menos el procedimiento administrativo común y diseñar plantillas o formularios reutilizables, cargarlos en un workflow y empezar a gestionar flujos electrónicos de la actividad administrativa con sus firma electrónicas y sus sellos de tiempo. Si la organización tiene más madurez, quizá se pueda avanzar y profundizar más en procedimientos específicos, este planteamiento tiene la ventaja de que los usuarios verán mejor transpuesto su proceso de trabajo a la nueva herramienta, sin muchos cambios formales, lo cual minorará la resistencia al cambio, que estratégicamente también es muy importante.

    Un saludo y seguimos en contacto.

  2. Fermin Cerezo dijo:

    Estimado Fernando, gracias por las referencias a nuestro trabajo en tu post. No son merecidas pero me alegro de leerlas y de pensar que pueden contribuir a un debate enriquecedor en la mejora continua de nuestros sistemas de información y en consecuencia de nuestras AAPPs. Aprovecho para saludar al resto de “visitantes” de este diario y en especial por la distancia a Guillermo al que no he tenido el gusto de volver a ver (si no recuerdo mal 2005 o 2006 por Madrid en el INAP) pero cuyo trabajo sobre temas de contratación he tenido el placer de seguir y aprovechar durante estos años.

    En forma de rollete y de aportaciones, os resumo algunas consideraciones que (acertadas o no) me influyeron en 2008 a la hora de plantear un modelo funcional global para el Ayuntamiento donde trabajo dentro del despliegue de la AE en su faceta de tramitación de expedientes electrónicos y flujos de trabajo:

    1. Durante 2004 y 2005 desplegamos un proyecto de mejora continua que consistía en el diseño de una gestión por procesos para nuestra organización. Dicho proyecto nos permitió analizar exhaustivamente los procesos transversales que nos afectaban y con ellos, los procedimientos (administrativos o no) que nuestras personas utilizaban en su quehacer diario. El objetivo del proyecto era funcionar por procesos, crear equipos de trabajo transversales, establecer indicadores y crear un sistema de gestión pública orientado a resultados. Sin embargo, paralelamente, dicho análisis nos permitió dos cosas:
    a) reingeniar dichos procesos, cambiar tareas de ubicación, aplicar mejoras rápidas y en definitiva conocer bien cómo funcionábamos.
    b) abstraernos y buscar el factor común, es decir, identificar las pautas comunes de actuación administrativa que luego (ignorante de mi) caí que venían excelentemente recogidas en el procedimiento administrativo comun (Ley 30/92). Pensamos pues en su día que las reglas estaban inventadas y eran vigentes desde hacía 20 años.

    2. Una máxima que con caracter general se cumple y aceptamos: “El funcionario o gestor de un expediente sabe lo que tiene que hacer en cada momento”. Lo viene haciendo hasta la fecha, eso sí, en papel. Es verdad que esto puede no ser siempre cierto pero ahí nos apoyamos en planes de formación y en la estructura organizativa, donde siempre tendrá un responsable administrativo (otro funcionario) que ejercerá como tal asumiendo su resposabilidad y si función de coordinación o dirección.

    3. Otra máxima (y esta sí se cumple siempre): “la realidad supera a la ficción”. Por ejemplo: el organo resolutor de un procedimiento administrativo es la JGL pero llega el día que por el motivo que sea para un expediente en concreto se avoca la competencia a Alcadía (o viceversa llevando un tema a JGL que resuelve Alcaldía; hay para todos los gustos) pudiendo dejar sin utilidad el flujo de trabajo que hubiera diseñado al efecto. Este es un caso extremo pero nos ha pasado muchas veces que las excepciones a lo que incialmente habíamos consensuado como forma de funcionar nos invalidan el proceso Ad hoc que habíamos diseñado. Cuento este rollo porque otro requisito que queríamos pedirle a nuestro modelo funcional era “flexibilidad”: el gestor que sabe lo que necesita hacer en cada momento, decide.

    4. Por último, hicimos un análisis de la situación y del entorno junto con algo de benchmarking antes de empezar nuestro proyecto (2009) y nos dimos cuenta que muchos colegas y amigos (ingenieros y jurídicos) en otros ayuntamientos después de realizar un trabajo improbo y excepcional durante años estaban sufriendo en sus organizaciones con proyectos atascados, recursos a la baja y con tan solo un conjunto limitado de expedientes modelados ad hoc en su Ayuntamientos. Su feedback fue de un valor inconmensurable y nos incentivó a innovar en la busqueda de una solución sostenible y que nos permitiera abarcar toda la organización de golpe (con sus pilotos, como es obvio).

    Por todo ello, más que seguir a rajatabla el ENI en sus tipos de documentos (que sí, efectivamente intentaremos convencer a nuestro proveedor tecnológico que lo siga y añadiremos los tipos de documentos que no tenga contemplados y nos sean necesarios) seguimos el procedimiento administrativo común y para la lógica de funcionamiento y visibilidad nos basamos en el tipo de expediente y en el rol del usuario que actua en una determinada tarea del flujo de trabajo.

    Posteriormente, Elena Martí a principios de 2011, con el objetivo de que el proyecto de AE en su Ayuntamiento funcionara mejor, elaboró una acción de benchmarking con el Ayuntamiento de Valencia donde Ramón Ferri y Vicente Rodrigo habián seguido la misma filosofía (mejor diría yo) y han implantado en Valencia lo que sin duda a mi juicio es una referencia de gestión electrónica de expedientes. Fruto de la colaboración, Elena identificó para su PIAE las actuaciones administratvas electrónicas que permitirían la tramitación electrónica de un expediente con independencia de cual fuera su tipo y particularidades. Como la confianza da asco, desde Catarroja aprovechamos el trabajo para pedir a nuestro partner que mejorara el modelo funcional global que teníamos.

    Perdonar por el rollo pero creía que debía compartir con vosotros las fuentes y los condicionantes a nuestras tomas de decisiones con nuestros posibles errores y aciertos y el porqué elegimos un modelo funcional global para todo el Ayuntamiento.

    Por ultimo, decirle a Guillermo que totalmente de acuerdo con su post. La AE además de traer eficiencia, reducción de costes, esfuerzos y plazos y otras ventajas, trae un beneficio que a mi juicio es fundamental en los tiempos que corren: TRANSPARENCIA Y CREDIBILIDAD en la gestión pública.

    Ha sido un placer y gracias de nuevo Fernando por la iniciativa.
    Un abrazo y hasta otro momento.

    Fermin

  3. Víctor Almonacid dijo:

    Fernando, Guillermo y Fermín, menudo trío de cracks. A mayor abundamiento de las máximas refraneras de Fermín, añado dos más, en la misma línea de lo dicho hasta ahora:

    1) Cada maestrillo tiene su librillo. Los “guíaburros” tienen la ventaja de que resultan accesibles intelectualmente a empleados/as con cualquier nivel de formación. Está bien masticar la comida de quien solo sabe tragar. Por otra parte soy de la opinión de que, cada vez más, debemos confiar en funcionarios bien formados, y como la formación es un derecho, Y UN DEBER, la evolución natural deriva hacia una especie de “plantillas del conocimento”. Cada uno sabe perfectamente lo que debe hacer, en qué consiste su trabajo, y por supuesto en qué consiste su expediente, electrónico o no. De hecho todos deberían ser un poco coautores de la eAdministración propia, dependiendo menos del Departamento de informática y muchísimo menos de las empresas. Dicho con otras palabras, nadie experto en contratación (por ejemplo, y ya que ha intervenido Guillermo, un master en la materia) debería saber más de contratación pública que de contratación electrónica pública. Creo que se me entiende. Es por eso que me sorprende tanto que brillantes juristas no dominen leyes como la 11/2007 o la 59/2003, LEYES al fin y al cabo, compuestas por artículos (¿somos juristas o no?). Al final, se utilice el sistema que se utilice, bueno es si bien acaba, ya que…

    2) Todos los caminos conducen a Roma. En relación con la anterior, si finalmente se consigue el objetivo, tanto da el método, ya que en la Administración local se producen muchas paradojas, una de las cuales es que los Ayuntamientos son parecidos pero distintos entre sí: eso aconseja, en positivo, la colaboración administrativa, sobre la que ut infra añado algo más, pero por otro lado el estudio ad hoc, personalizado, una suerte de DAFO interno previo a la implantación de cualquier plan (en especial el PIAE), lo que desaconsejaría la importación tal cual de las soluciones implantadas con éxito en otros Ayuntamientos, incluso de los de carácter similar.

    En todo caso queda claro que sin la cooperación interadminsitrativa, e incluso interpersonal (véase este foro) no somos nadie, porque, y acabo con otra máxima, entre todos somos (y sabemos) más que cada uno por separado (aunque tampoco el todo es la suma de sus partes…).

    Abogo por tanto por la colaboración informal, como la que hacemos nosotros cuatro, y, cuando la cosa va más en serio o adquiere mayores dimensiones, formal, a través de un convenio de colaboración, que para eso existen en el ordenamiento jurídico.

  4. fergalga dijo:

    Lo que sí es cierto es que parece ser que hay una empresa, que por no dar nombres diré que es de Zaragoza y trabaja hasta ahora para ayuntamientos pequños, que se está imponiendo e incluso está tirando a otras empresas con más aspiración de ayuntamientos grandes. Y parece ser que, entre otros muchos motivos, se está valorando en ocasiones más los sistemas generalistas que permiten versatilidad a la hora de hacer modificaciones sobre la marcha en el procedimiento. Es decir, deja más en manos del funcionario o funcionaria que en el aplicativo.

    No sé. El tiempo lo dirá. Pero en nuestro caso (Picanya), hemos optado por procedimientos Ad Hoc, y a priori por el momento funcionan bien. Sólo llevamos año y medio de funcionamiento, y no sé si el éxito radica en la versatilidad de tener una herramienta grádica para los workflows que permiten una rápida modificación, o en el empeño del personal por que el tema tire para adelante. En cualquier caso si tuviera que volver a empezar me lo pensaría dos veces.

    Creo que es una reflexión importante que debería de conocer todo aquel que va a empezar en un sistema electrónico de seguimiento de expedientes.

    Gracias a Víctor, Fermín y Guillermo por vuestros valiosos comentarios.

  5. Guillermo Yáñez Sánchez dijo:

    Hola de nuevo a todos los tertulianos, siguiendo con el asunto de la gestión de procesos, acabo de adaptar o reajustar o tocar o retocar la parte del proceso de la mesa de contratación, que a su vez forma parte de otro gran apartado (la selección de la oferta económicamente más ventajosa), de los cuatro apartados que forman parte del proceso de compras o de contratación pública,.

    Pues esa parte, de la parte, de la parte es y sigue siendo una parte libre, por más que la intento regular el flujo y aunque el procedimiento legal dice lo que hay que hacer, la realidad es la que es, lo aclaro:
    1. Lo lógico es que una vez presentadas las ofertas, se procede a calificación de su capacidad y solvencia.
    2. Puede pasar que esté toda o que no; y en este último caso, que la mesa decida dar posibilidad de subsanar o que no.
    3. Siguiendo con lo que puede pasar, pueden existir criterios de valoración automática o que precisen de un juicio de valor; si estos últimos están, se deben de valorar con anterioridad a la apertura de la oferta económica y, en determinados casos, se deben enviar a un Comité de expertos.
    4. Seguimos un poco más, puede ser que la proposición esté en presunta temeridad, en este caso se le requiere para que justifique su oferta, pudiendo la mesa de contratación creerse la justificación o no.

    Hipótesis que se dan en la vida real y que cuando se dan, tampoco se resuelven de la misma manera, ejemplo:
    1. Se califica y alguna empresa le fata un papel (el informe de solvencia), como es de la localidad y la tramitación urge, mientras se le pide subsanar, se le admite y se le abre la oferta para empezar a su estudio.
    2. En el mismo caso, si hay muchas más empresas y son de fuera, se les manda subsanar sin abrir la oferta técnica; o no, si hay urgencia, que la suele haber.

    Como he dicho, llevo tiempo intentado en el gestor de expediente darle forma a esta locura, y como es una locura, no hay forma de dar forma.

    Otra pelea la tengo con los formularios, intento tener un formulario “madre”, es decir, que sirva “bastante” y luego lo adapto en el día a día; también he intentado de ese formulario “madre” aprovechar lo máximo y hacer el “hijo 1”, “hijo 2”, “hijo 3”, “hijo 4”,… y así tener un formulario que prácticamente me resuelva el trabajo (MI OBJETIVO ES TENER RESUELTO MÁS O MENOS EL 80% DE MI TRABAJO).

    Quizá todo esto sea algo muy técnico para el lector que no entiende ni de contratación pública ni gestión de procesos de trabajos, pero esta es la realidad, mi realidad a 2012.

    Me gusta leer a Fermín, Víctor y Fernando y saber y conocer sus experiencias. Creo que están elaboradas y pueden ser un referente, teniendo en cuenta, que aquí no vale copiar (a nosotros nos han ofertado y hemos comprado los procesos de trabajo de otras organizaciones y obviamente no nos valen y no los podemos usar).

    No obstante, si se debe copiar y seguir la planificación estratégica; el liderazgo técnico que guíe al pólitico; la información de lo que se debe hacer y su comunicación interna; la participación del personal, porque (nunca había oído lo de guiaburros, pero…) se necesita información de qué se hace y cómo se hace y sobre todo, hay que minimizar la futura resistencia al cambio desde el principio; consecuencia, o mejor dicho presupuesto, de esa participación debe ser la formación de calidad.

    El guiaburros me reclama, otro día seguimos. Entretanto llevo este blog a la página de recursos de la comunidad y algún otro sitio.

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