Proceso genérico Vs. Procesos Ad Hoc

Un tema de discusión habitual en los mentideros de la informática local, a la hora de implantar sistemas de worflow o tramitación y seguimiento de expedientes es ver si los procesos se diseñan uno a uno, o por el contrario se diseña un procedimiento generalista. Este  trataria de dar cabida a todo, de manera que el usuario decida en cada momento que realizar y no sea la máquina la que guía al usuario paso a paso.

¿Cuál es mejor y cual es peor? Como todo en la vida, ambos planteamientos tienen sus pros y sus contras.

Lo que sí es absolutamente cierto es que hay una realidad irrefutable que dice que el procedimiento genérico le gana la batalla al procedimiento ad hoc por goleada, en cuanto a la cantidad de proyectos puestos en marcha con éxito. El motivo es evidente: replica la realidad de la tramitación en el día a día, donde se decide sobre la marcha lo que tienen que realizar. Tenemos multitud de ejemplos de esto, cuya implantación es relativamente sencilla.  Se puede decir que es fácil, y económicamente viable a la hora de implantar.

Esta implementación del procedimiento único puede tener dos aproximaciones. La primera, que podríamos llamar Procedimiento Genérico SIMPLIFICADO, constaría de una iniciación, una generación de un documento y una finalización. El simplificado a su vez puede constar de varios documentos, y su tramitación puede ser MANUAL o AUTOMÁTICA. En la tramitación automática, cada actuación administrativa lleva una serie de tareas predefinidas, mientras que en la tramitación manual el usuario ha de decidir en todo momento lo que tiene que hacerse con cada documento o actuación administrativa.

En el Procedimiento Genérico BÁSICO, tenemos un proceso más elaborado donde nos encontramos con las fases de INICIO, INSTRUCCIÓN, RESOLUCIÓN, NOTIFICACIÓN y FIN.

En cualquiera de los dos casos la principal diferencia radica en el detalle de la tramitación de cada uno de estos subprocesos de actuaciones, donde podríamos señalar los siguientes:

  • Informe
  • Resolución
    • Decreto
    • Junta de Gobierno Local
    • Pleno
  • Notificación
  • Comunicación
  • Certificado
  • Acta

En estos casos, por ejemplo, el acto Certificado podría consistir en la firma del secretario dado fe, y del administrativo como revisión del texto del mismo, registro de salida del documento, ya sea a un interesado o a varios, y acuse de recibo de la notificación, tantas como interesados haya.

Sin embargo se puede decir que en el procedimiento genérico estamos perdiendo muchas cosas que tendríamos con el procedimiento ad hoc:

  • Especialización y particularización: con un proceso ad hoc se pide justo lo que se necesita, y se puede explotar de manera personalizada. No perdemos tiempo con cosas innecesarias y lo perdemos con cosas que se necesitan.
  • Un procedimiento ad hoc no precusa del funcionario especialista, sino que prácticamente cualquiera puede realizar el proceso puesto que está guiado.
  • Un procedimiento ad hoc permite de manera sencilla la medición de indicadores específicos sobre ese proceso, cosa que no se consigue con el genérico.
  • Mediante los procesos ad hoc se tiene constancia de actuaciones específicas sobre documentos o expedientes específicos, que al fin y al cabo dejan constancia de una actuación concreta.

Con esto parece lógico que aunque en una primera instancia y para iniciar una implantación podríamos optar por un procedimiento genérico básico, con actuaciones administrativas automatizadas como solución ideal para iniciar un proyecto de administración electrónica, lo ideal sería tener una serie de procesos ad hoc para cada uno de los tipos de expedientes, con el objetivo de conseguir muchos de los elementos perseguidos por la Administración Electrónica y anteriormente mencionados.

Sin embargo en la mayoría de los casos no merece la pena ser demasiado optimista en este aspecto. Pero ¿Por qué en una entidad privada como un banco los procesos están claros y siempre son “Sota-Caballo-Rey” mientras que en un ayuntamiento hay tanta casuística que impiden tipificar procesos de una manera general?

Podriamos decir que hay varios motivos:

  • La legislación española es excesivamente amplia, compleja, y en muchos casos contradictoria. Somos uno de los países europeos que más legisla, y considero que se realiza de manera superflua e indiscriminada. Continuamente tenemos ejemplos de leyes pendientes de reales decretos o normas adicionales junto con posteriores leyes que vienen a poner en duda o incluso contradecir aspectos legales vigentes. Esto hace que una especificación de un procedimiento “según ley” sea poco menos que imposible.
  • Falta de cultura por procesos en las administraciones públicas. Aunque la ley de Procedimiento Administrativo Común, tanto la vieja como la nueva indiquen claramente que las administraciones debemos regirnos por un sistema por procesos, la realidad es que no hay manera de poner una norma común y que se cumpla más de x veces, siendo tónica habitual cambiar esto según las circunstancias de carácter técnico o peor aún, de decisiones políticas.

La pregunta que lanzo al aire es: ¿No es esto evitable? Si una empresa privada puede normalizar sus procesos ¿Por qué no lo puede hacer una administración pública? No estoy diciendo con esto que los procesos tengan que ser absolutamente rígidos. Hay formas de diseño de procesos que permiten tener un procedimiento general y una serie de “salidas”, “puntos de salto” o “hitos” donde el usuario puede acceder para modificar en algunos momentos la tramitación de manera justificada. Pero, tener que dejar los procesos a una tramitación genérica me parece que es perder una batalla ante un reto que se nos planteaba a priori como un paso adelante en la modernización administrativa, y que se queda en la “informatización del caos” que tanto hemos tratado de perseguir siempre.

En estos momentos, y viniendo al caso, me viene a la cabeza un fragmento de Tolkien en “Las Dos Torres” donde el Rey Theoden ante la desesperación de ver destruido su pueblo reza:

“¿Qué ha sido del jinete y su caballo? ¿Qué del cuerno y su reclamo? Han pasado como lluvia en las montañas, como viento en la pradera. Los días se apagan en el oeste, tras las colinas, sumidos en la sombra. ¿Cómo hemos llegado a esto?”

La reingeniería de procesos, tan perseguida y deseada como un objetivo que mejoraría la tramitación de expedientes con la llegada de la Administración Electrónica, sería imposible con una supuesta tramitación genérica de procesos… ¿Cuál es el punto de equilibrio? Puede haber una respuesta: combinación de la primera y la segunda, o mejor dicho, una evolución de concatenación de actuaciones administrativas genéricas en procedimientos ad hoc. Quizás hablemos de ello en breve.

Como conclusión al razonamiento me gustaría citar las palabras del compañero del grupo de Innovadores Valencianos, Joan Carles Faus, responsable del Archivo de Gandía, que viene a decir:

“¿Para qué automatizamos la Administración? Necesitamos datos empíricos, donde la experiencia de re diseño es “rara avis”. Si queremos isomorfismo en eAdmon o mínimo cumplimiento de la ley, podemos usar procedimiento genérico; si queremos optimizar las TIC para innovar (disruptivamente) los procesos decimonónicos de las AAPP, la propia lógica de la reingeniría nos lleva al ad hoc. Lo genérico es perpetuar “legacy” procedimental. Otra cosa es que, transitoriamente, podemos pactar para acompasar los ritmos de “ella” (las tic) con los de el (el procedimiento). Un debate paralelo sería asignar el area responsable del rediseño de los procesos, es decir, una cuestión de organización que, a la vista de los resultados requeriría auto crítica más allá del área TIC.”

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